虚拟数字货币监管与立法前景

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虚拟数字货币的技术特点及其法律挑战

欧盟银行管理局将虚拟数字货币（Crypto Currency）定义为一种价值的数字表示，不由中央银行或货币当局发行，也不与法定货币挂钩，基于区块链技术并为公众所接受，因此它可以用作支付手段，也可以以电子形式转移、存储或交易。比特币是区块链技术在数字金融领域最早的应用。根据国际标准化组织发布的 ISO 22739 的定义，区块链是一种分布式账本，由使用密码学共识确认的区块顺序附加而成。比特币系统中的分布式账本以分布式的方式记录交易。共享和同步，分布式账本的构建和应用更注重智能合约、密码学和共识机制的应用，同时分布式账本的同步可以根据去中心化或多中心化的技术架构来实现.

在分布式账本之前，人类经济活动最初的记账方式是单一记账，每个业务一个记账。由于单式记账和外部核查困难等问题，逐渐被复式记账所取代。它的重要特点是每个企业必须有两个或两个以上的账户央行2013虚拟货币，账户之间有客观的联系。可以对帐户中记录的结果进行试算平衡。但由于复式记账的参与对象仅限于单位企业的出纳、会计、总经理，至多是外聘审计人员，因此造假的可能性仍然存在。

与复式记账不同的是，同一笔交易记录在两个或多个账户中，分布式记账中批准的交易信息将被确认形成一个区块并记录在所有参与者的账本中，在区块链上的每个区块BTC 将被打上唯一的“时间戳”，以确认特定数据存在于特定时间。在这种分布式记账技术中，所有 N 个参与者的记账信息完全相同，几乎不可能被篡改。比如一个100人的微信群，群主发了一个红包，只能10人领。各个移动端的抢红包记录完全一致。 “时间戳”记录了收到10个红包的确切时间。而收件人，由于群友的所有终端同时记录了红包的结果，形成分布式记账，所以没有人怀疑这个红包的账号是“假账号”。从来没有虚假的会计记录。在区块链上发送比特币的记录也是如此。接收方可以通过自己的私钥接受比特币，但链上的每个人都记录了交易，从而保证了同一笔交易的唯一性。避免双重支出。分布式记账保证如果要修改一个区块，也就是其中一个“账本”中的交易信息，就必须修改该区块及其后续连接区块的所有内容，就像在所有群组的手机上一样朋友们修改了红包分发记录，所以几乎不可能被篡改。

分布式账本技术作为虚拟数字货币的底层技术，是一场历时数百年的复式记账技术革命。这种机制大大增加了篡改信息的难度，使“不做假账”真正实现了技术性的上面。分布式账本技术带来的天然信任基因，对可能造假账的复式记账技术有了划时代的改变。深远的影响和持久的影响。

基于区块链技术的虚拟数字货币，自2009年1月全球第一批比特币问世以来，不断冲击着人类传统的金融思维，引起社会广泛关注和争议。与传统金融产品不同，现有金融市场采用基于分布式账本的区块链技术，加强对投资者的保护，提高风险管理效率。区块链技术在金融服务业的应用可能会改变金融服务业的格局和整个金融业的未来走向。但加密虚拟数字货币的出现带来的挑战和风险并存。首先，加密虚拟数字货币的全球流动会对金融稳定产生一定的影响，包括金融机构直接或间接参与带来的风险敞口，加密虚拟数字货币在支付领域的应用带来的操作风险以及本币结算，传统金融市场增加了虚拟数字货币资产的不稳定因素。其次，虚拟数字货币给金融消费者保护带来巨大风险。在过去的 12 年里，随着比特币价格从诞生之初的近 0 涨到 2021 年 4 月的最高价 6.30,000 美元，涨幅惊人，引发了几乎公众所有的虚拟数字货币。很多没有任何价值的“空气币”大行其道，让投资者赔钱，投资者保护问题极为突出。最后，加密虚拟数字货币的去中介化带来监管困难。在国际范围内，区块链带来的挑战是虚拟数字资产的全球流动与各个主权国家单一的监管法律体系之间的矛盾。加密虚拟数字货币的匿名性带来了法律责任主体难以确定的问题，容易被用于恐怖融资、洗钱、暗网交易等违法犯罪活动。

也是基于加密虚拟数字货币的这些风险因素。早在2013年12月，我国人民银行等五部委就发布了《关于防范比特币风险的通知》，将虚拟数字货币认定为一种不具有与货币同等法律地位的虚拟商品，相关机构禁止开展与虚拟数字货币相关的经营活动。 2017年9月4日，中国人民银行等七部委联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，确认此次ICO融资中发行的虚拟货币是以“商品”名义融资的事实上，“融资”本质上是一种未经批准的非法融资行为。 2021年9月24日，中国人民银行会同国家互联网信息办公室等十部委联合发布《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，强调虚拟货币——相关经营活动为非法金融活动，并首次明确境外虚拟货币交易所通过互联网向中国居民提供服务也属于非法金融活动。

虚拟数字货币监管立法的国际经验

一般监督通常是指特定的犯罪主体，只有在主体特定的情况下才能承担相应的法律责任。加密虚拟数字货币的匿名性使得实际法律责任主体难以确定，这给打击以虚拟数字货币为工具的犯罪带来了挑战。由于一国对虚拟数字货币交易或交易所的监管通常只能在主权国家范围内，因此国际组织的监管合作非常重要。为应对基于区块链的虚拟数字货币带来的挑战和风险，各国和国际组织已开始制定独立或联合的监管规则。

2017年，国际清算银行支付与结算系统委员会（CPSS）和国际证监会组织（IOSCO）联合发布了《金融市场基础设施原则》，其中包含六大要素：降低复杂性提高端到端处理速度，从而增加资产和资金的可用性；减少跨多个分类帐管理基础设施的协调工作；提高交易记录的透明度和不变性；通过分布式数据管理提高网络弹性；并降低运营和财务风险。由于CPSS和IOSCO这两个组织在一定程度上代表了国际银行监管体系和证券监管体系，因此两个组织共同提出的金融市场基础设施原则对于未来的数字金融领域具有重要的指导价值。尤其是在当前金融体系仍依赖传统复式记账的现状下，“分布式账本技术从根本上改变了资产存储方式”这一原则的断言，具有很强的前瞻性，降低金融风险并没有起到任何作用。对现有的影响 对虚拟金融系统和虚拟数字金融系统都是通用的。

2009年G20伦敦金融峰会决定成立金融稳定委员会（FSB）。 FSB 2017 年提出：鉴于金融科技的快速发展，国际机构和国家当局应在其现有的风险评估和监管框架中考虑金融科技问题，并首先提出虚拟数字货币配置问题。 FSB 在 2018 年 10 月进一步确认，加密数字资产是具有数字交易方式功能和特点的私有资产。鉴于许多加密数字资产平台的跨境性质，这些问题需要国际协调。 FSB在虚拟数字货币的发展过程中从未缺席，警惕地监控与加密数字资产相关的潜在金融稳定风险。由于其全球流动的特点，防止对国际金融稳定的影响是国际社会的共同责任。

可见，CPSS、IOSCO、FSB等国际组织已经充分认识到加密虚拟数字货币及其衍生稳定币对金融体系可能产生的影响，并提出了充分关注和未来审慎监管的思路。中国是世界第二大经济体，也是这三个国际组织的重要成员。他们对虚拟数字货币的监管思路和方法对我国具有很高的参考价值。除了上述国际组织外，很多国家也开始通过本国的行政、立法和司法制度对新兴的虚拟数字货币进行监管。

美国对区块链、虚拟货币和ICO的监管主要是在其证券法的框架内进行的。 2017 年，美国证券交易委员会 (SEC) 要求所有 ICO 注册，除非获得豁免。 2018年通过了《加州消费者隐私法》，旨在改变数据处理方式，要求所有科技公司平台严格保护客户隐私。对于明确要求平台不得出售个人信息的消费者，平台不得出售其收集的消费者个人信息。 2019 年 10 月，美国商品期货交易委员会（CFTC）、金融犯罪执法网络（FinCEN）和美国证券交易委员会（SEC）发布联合声明，提醒从事数字资产活动的实体履行其反- 洗钱义务并遵守《银行保密法》打击资助恐怖主义的义务。 2020年3月，美国国会讨论了《2020年加密货币法案》央行2013虚拟货币，将数字资产分为三类：加密商品、加密证券和加密货币。行政处罚提供了实践依据。

2018 年 5 月 25 日，欧盟关于保护个人数据的规范性法律文件《通用数据保护条例》(GDPR) 全面实施。该条例明确了数据主体的“数据可携带性”、“知情权”和“被遗忘权”等权利，以及收集和使用数据的公司在控制和处理数据时如何保护数据隐私和技术合规性个人资料。各方面都提出了更高的要求和挑战，即不得以对数据主体有害、歧视、意外或误导的方式处理个人数据。数据主体应在控制其个人数据方面拥有最高程度的自主权；数据主体必须与数据控制者沟通并行使他们的权利；预期处理应符合数据主体的期望等。这是欧盟在数据治理领域的里程碑事件。在当今信息系统普遍存在和数字经济深刻改变人类生活的背景下，该法规与其他欧盟层面的指南一样，适用于成员国，并建立了统一的个人数据，明确了个人数据流动的方向，这已成为欧盟国家在数据治理方面的共识。该条例的颁布实施，对全球数据治理产生了广泛而深远的影响。同时，也将对虚拟数字货币的推出产生深远的影响。

2019 年 12 月，欧洲央行启动了数字欧元“EUROchain”项目，旨在建立一种以数字现金形式匿名的央行数字货币（CBDC）。为加强反洗钱和反恐融资，欧洲央行设立了专门的反洗钱局，并设计了全新的“匿名凭证”。如果用户希望在不向反洗钱局披露信息的情况下转移 CBDC，则需要匿名凭证，这限制了提供给每个用户的此类凭证的数量。代金券是免费发行的，不能在用户之间转移，用于限制可以匿名转移的 CBDC 数量。 2021 年 7 月 14 日，欧洲央行宣布数字欧元将正式进入为期 24 个月的试用阶段，旨在解决数字欧元的设计、流通和发行等关键问题，为正式推出铺平道路数字欧元。

2017年4月1日，日本正式实施国会通过的《资金结算法》修正案，正式承认虚拟货币为合法的支付手段，从而成为全球首个虚拟数字货币交易的法律保障国家。此后，内阁会议通过了《国务院关于虚拟货币兑换经营者的令》，将涉及虚拟数字货币的支付业务纳入监管范围。

可以发现，在虚拟数字货币领域，国外正在建立监管框架，监管规则是基于数字经济通过对现有法律法规的修改来制定的，相当于设置了一个门槛对于上市公司等上市公司。强制性信息披露和投资者保护是按照证券法的要求进行的，对未来我国虚拟数字货币的监管和立法具有重要的参考价值。

建立基于区块链的虚拟数字货币监管规则

作为一种新事物，虚拟数字货币的全球流动会对金融稳定产生一定的影响，包括金融机构直接或间接参与带来的风险敞口，金融监管机构不当或不作为对声誉的影响，加密数字资产在支付和本币结算中的应用带来的操作风险、财富效应以及虚拟数字货币市值波动性带来的风险。为了维护金融市场的稳定，防止数字金融资产对现有金融体系的冲击，我国采取的监管措施应该说是及时而恰当的。然而，数字金融的发展并非以人为本。虚拟数字货币的跨境流动使得传统金融防火墙难以发挥作用。为了让区块链和分布式账本技术有助于金融稳定，需要一个“监管沙盒”系统。

监管沙箱的概念最早由英国政府于2015年3月提出。监管沙箱是一个安全的空间，是监管机构为了让相关企业在受控环境中进行监管而建立的框架。在一段时间内对创新进行小规模现场测试，有特殊豁免、默许和其他有限例外。在这个安全的空间里，金融科技公司可以测试他们的创新金融产品、服务、商业模式和营销方法，而无需在相关活动遇到问题时立即受到监管规则的约束。监管沙箱可以使监管机构和数字金融服务提供商之间更加开放和对话，也使监管机构能够灵活地修订和开发监管框架。立法和执法部门需要在现有法律规则的基础上，牵头制定相关的区块链指引，同时考虑如何将传统法律规则与现有技术规则相结合，充分发挥区块链的优势。法律规则和技术规则，执行力和灵活性更好的结合。

我国可以参考英国的“监管沙盒”制度对区块链金融企业进行监管，帮助这些企业形成更清晰的企业发展战略，减少监管不确定性对企业的不利影响，帮助区块链企业。连锁领域的创新发展提供了更好的融资渠道。在央行相对宽松的监管环境下，以支付宝、微信支付为代表的第三方支付已经成长为全球普惠金融的标杆。在当前全球数字金融发展的浪潮中，建立国家级数字金融监管沙箱，及时总结成功和失败的经验教训，可以为未来的立法和修订积累经验。可以组装区块链测试和监督沙箱。工业沙箱是由业内多家公司组成的虚拟测试环境。可为科技金融、客户、企业孵化、教育研究、基金投资等提供服务。同时，沙盒技术也需要在线监控，以应对区块链系统的实时变化，因为数字法币和数字资产交易是实时结算的，24小时、一周、全天全天候交易非常容易出错。这就需要采用“传统监管沙箱+工业沙箱”的方式进行实时监管。

2020年10月，中国人民银行颁布的《中华人民共和国中国人民银行法（征求意见稿）》第十九条规定，“人民币包括实物形式和数字形式”，为数字人民币法律基础的诞生奠定了基础。该法第22条规定：“任何单位和个人不得制作、销售代币券和数字代币在市场上替代人民币。”未来，新《中国人民银行法》正式实施后，已成为我国虚拟货币监管的基本法。

由于区块链行业尚未形成统一的行业标准和技术指南，为加强指导和规范，我国应积极参与区块链和数字金融相关国际标准的制定，并与开源机构对接和国际标准为国际标准。社区组织，加强国家标准与国际标准的交流，不断提高我国区块链标准体系的国际话语权。对于涉及虚拟数字货币的企业管理者，可以借鉴金融监管部门颁布的金融行业资格证书制度，远离非法集资等行为，建立区块链和数字金融的准入标准体系。对区块链金融企业进行实质审查，而不是简单地向国家网信办备案，淘汰那些打着区块链名义而没有区块链技术实际的企业。对于区块链金融的投资者，参考中国证监会发布的《证券期货投资者适当性管理办法》中的投资者划分，要求区块链金融公司真正为投资者“了解你的客户（KYC）” .)”，向具有相当投资能力和投资水平的投资者销售合适的产品，防范金融风险。基于这些规则制定的区块链金融法规，将真正带来新时代区块链金融的健康发展。

（作者为中国政法大学商学院教授、博士生导师；中国政法大学商学院博士生杜牧桢也对本文有贡献）

【参考文献】

①张荣峰、董元：《数字货币发行与监管初探》，华北财经，2017年第1期。

②Avgouleas、Emilios、AggelosKiayias，“区块链技术对全球证券和衍生品市场的承诺：新金融生态系统和系统性风险遏制的‘圣杯’”，欧洲商业组织法评论(2019) 20.